关于农业承包合同效力认定问题

    《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）第二十五条规定： “人民法院在审理依本法第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。 属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。” 《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定： “农民集体所有的土地由本集体组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准”。

    我们认为，《规定》第二十五条第一款的规定同国家土地管理法的上述规定是一致的，是认定承包合同是否有效的依据。但是，《规定》第二十五条第二款的规定不但没有国家法律作依据，而且也不合法理。试想，一个违背民主原则的承包合同，如果在签订合同之日起一年内诉到法院，此时承包人又未做大量投入，这个承包合同是无效的；同是这个合同，如果在签订之日起超过一年才诉到法院或者未超过一年但承包人已做了大量投入，这个无效合同则变为有效合同了。这在法律上是没有依据的，也是不符合常理和违背逻辑的。这里需要说明的是，“超过一年”或“做了大量投入”都不是原告方（农村集体组织或农民）的过错，而是政府和有关部门不及时处理农民群众的投诉以及承包人在合同纠纷期间违法继续开发（投入）造成的，把责任推给老百姓是不公平的。 我们推度，最高人民法院制定《规定》第二十五条的原意可能是：在审理农业承包合同纠纷案件中，对一般的、大多数的案件，应当按该条第一款判决；而对特殊的、少数的（“超过一年”或“做了大量投入”的）案件，则按该条第二款判决。第二款是对第一款的补充。

    《规定》制定者的本意很可能是如此。但是，司法实践的结果却是始料不到的：各级法院在审理此类案件中，依据《规定》第二十五条第一款判决的占极少数，绝大多数是依据该条的第二款来判决的。 为什么会出现这种本末倒置的情况呢？原因有几个方面：第一，违法发包土地案件发生之后，农民群众往往是先由下而上逐级向政府申诉，在得不到解决之后又向人大或纪检部门投诉，在多方投诉无结果或者对政府的处理不满意的情况下迫于无奈才告到法院。在此过程中，时间大都超过一年，许多是拖了两三年的。还有一些是合同签订好长一段时间后，直到承包人动工开发时，老百姓才知道的。第二，在违背群众意愿和民主决策原则签订承包合同时，为掩盖其不合法性，往往打着招商引资、开发建设的旗号，争取各级领导的支持，派公安干警维持秩序，驱赶甚至关押敢于阻挠的农民群众，举行隆重的开工仪式，虚张声势，造成既定事实。在老百姓上诉的过程中不仅不停止施工，而且加快开发，增加投入或虚报投入。到法院审理案件时，“承包人已做了大量的投入”是必然的了。第三，农业承包合同纠纷案中的承包人是公司老板，他们的经济实力以及他们聘请的律师在打官司的能力和经验方面当然比原告方的农民百姓占有绝对优势。他们早就吃透了《规定》第二十五条第二款的精神，很会钻法律的空子，抢时间，争速度，把投入做大。第四、法官们在审理这类案件时，由于种种原因，不能全面地把握和正确地应用国家的相关法律法规，而是片面地简单化地依据《规定》第二十五条第二款办案，在既不问为什么“超过一年”也不查在什么情况下“做了大量投入”，就作出“对原告方的要求不予支持，承包合同有效，继续履行”的判决。 最高人民法院的《规定》自１９９９年６月颁布实施以来，各级人民法院依据这个《规定》的第二十五条第二款判决的农业承包合同纠纷案件，大都暴露出缺乏国家法律作依据、显失公正、损害农民利益等严重问题。判决后原告方不服，继续上访上诉，有的甚至发展为原告方与承包人的直接冲突，影响社会安定。